Pourquoi les systèmes de sécurité sociale obligatoires peinent-ils à s’imposer à Madagascar ?
Bao Razafimahefa (B.R.) : L’article 19 de la Constitution garantit le droit à la protection de la santé. Pour l’instant, seules les dépenses liées aux maladies de certains ménages connaissent un système de prise en charge collectif. En revanche, l’indemnité de chômage n’est prévue nulle part dans le texte fondamental, en tout cas, à ma connaissance.
Je suppose que c’est à cause des moyens financiers en possession de l’État. Cependant, rien n’empêche de chercher et de trouver des solutions si l’État a la volonté de le faire. Je fais remarquer à cet égard que les pouvoirs publics n’ont jamais jugé utile d’expliquer à l’opinion publique que la sécurité sociale est un des moyens de “corriger” les conséquences des inégalités économiques et de permettre à tout citoyen un égal accès – quel que soit son revenu – et à un prix symbolique, à des services (santé, vieillesse, chômage), dont le coût est supporté par la société à travers des contributions prélevées obligatoirement en fonction des niveaux de revenu.
Alors que le principe même de la protection sociale est d’organiser collectivement la solidarité nationale. Il repose sur le pari que tout le monde ne tombera ni malade ni ne vieillira ni ne perdra son travail au même moment. Ce qui garantira la viabilité de son fonctionnement, même si, en fonction des conjonctures, des ajustements sont nécessaires.
Lucien Razafindrakoto (L.R.) : La sécurité sociale fait partie de la protection sociale, qui, elle-même, fait partie de la politique sociale intégrée dans la politique publique. Le besoin de sécurité apparaît dès la seconde place dans la pyramide de Maslow des besoins humains, juste après les besoins vitaux (manger, boire, s’abriter, etc.).
Les termes sont définis dans la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948. “Toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale ; elle est fondée à obtenir la satisfaction des droits économiques, sociaux et culturels indispensables à sa dignité et au libre développement de sa personnalité, grâce à l’effort national et à la coopération internationale, compte tenu de l’organisation et des ressources de chaque pays (article 22).”
C’est donc un des rôles fondamentaux des États adhérents à la charte de l’Organisation des Nations unies (ONU). Même si la prévoyance fait partie de la culture, les systèmes de sécurité sociale peinent à se développer dans les pays à faible revenu. Madagascar ne fait pas exception à cette règle. En effet, le problème majeur est de répondre à la question comment financer cette sécurité sociale ?
Mais n’est-ce-pas de la théorie tout cela pour le commun des citoyens de Madagascar ?
B.R. : En effet, je trouve en effet dommage que les avantages d’un tel système ne soient pas suffisamment compris, voire ignorés, et que la majorité des citoyens n’accorde pas assez d’importance à son utilité. Pourtant, dans les pays pauvres à faible revenu comme Madagascar, les lacunes du système et le déficit de financement menacent directement les familles. L’absence de solidarité nationale fait reposer sur les familles les coûts des accidents de la vie : la maladie des proches, le chômage des jeunes adultes, etc.
Les familles à Madagascar sont sous une pression financière insupportable dans les cas où ces accidents de la vie surviennent. Le cadre institutionnel inapproprié ou inefficient et la faible croissance de l’économie nationale constituent des freins au développement d’une sécurité sociale élargie et efficace.
On peut donc dire que la volonté politique est incontournable pour étendre la protection sociale à toute la population. L’enjeu politique relève ainsi de la volonté gouvernementale de bâtir une sécurité sociale pour tous pouvant cette volonté doit s’exprimer par la mobilisation de financements dédiés.
Pour vous, quels devraient être les modèles économiques qui permettraient de développer les systèmes de sécurité sociale ?
B.R. : Un adage chinois dit : “qu’importe la couleur du chat pourvu qu’il attrape bien les souris”. Cependant, la mise en œuvre des modèles économiques requiert des analyses techniques et administratives adaptées aux contextes nationaux et déclinées par les autorités des pays concernés.
Voyons les modèles existants, par exemple, dans la plupart des pays européens, l’État prend en charge à 100% les plus démunis : ceux qui ne peuvent pas travailler et ceux qui ont un revenu minimum (salaire ou retraite minimum). Une partie des frais médicaux est prise en charge par l’État pour les revenus moyens (système du tiers payant) et le reste par des mutuelles. Les plus riches souscrivent à des mutuelles selon la capacité financière de tout un chacun.
À mon avis, il existe deux systèmes de sécurité sociale protégeant suffisamment de citoyens que l’État pourrait développer selon son choix de modèle économique à Madagascar. L’État prend en charge à 100% les plus démunis : ceux qui ne peuvent pas travailler ou ceux qui évoluent dans le secteur informel. Les transferts monétaires conditionnels comme les vatsy tsinjo et les autres filets de sécurité en sont des exemples dans leurs formes ponctuelles, mais sur le moyen-long terme, l’accès gratuit à la scolarité, aux soins de santé ou à la pension vieillesse en seraient des formes plus durables.
Dans le système actuel, l’État emprunte à des partenaires financiers, en particulier à la Banque mondiale, des fonds qu’il reverse aux ménages vulnérables. Maintenant, la question se pose dans le cas où ce système de sécurité sociale se retrouve déficitaire : pourrions-nous le supporter financièrement ? Un autre schéma qui est en vigueur est que les salariés du secteur privé comme ceux du secteur public cotisent dans des organismes de prévoyance sociale comme la Caisse nationale de prévoyance sociale (Cnaps) ou la Caisse de retraites civiles et militaires (CRCM), pour les agents de l’État.
Dans tous les cas, tout dépendra de la volonté des décideurs politiques. Mais d’une manière générale, si on peut penser qu’idéologiquement un modèle collectiviste est plus approprié, c’est paradoxalement dans les pays au modèle libéral que le système fonctionne le mieux, selon mes perceptions. La gestion des vaccins contre la Covid-19 en est une illustration : dans la plupart des pays du nord de l’Europe, la vaccination a été supportée en totalité par la communauté.
L.R. : Parler de modèles économiques qui permettraient de développer les systèmes de sécurité sociale suppose qu’il existe une panacée, une formule toute faite. En fait, un modèle économique peut marcher pour un pays, mais aura un résultat mitigé pour un autre.
Je n’ai pas de modèle particulier en tête, mais le lecteur doit savoir que dans les sociétés occidentales, la période dite des Trente glorieuses a permis le développement des systèmes de protection sociale. Qu’est-ce que cela signifie ? Cela signifie tout simplement que, quel que soit le modèle économique adopté, son efficacité dépend largement de la situation économique du pays.
On estime ainsi que sept personnes sur dix dans le monde n’ont pas encore accès à un minimum de protection (disponibilité et accès aux soins primaires, protection de la maternité, garantie minimum face au risque vieillesse), Madagascar y est inclus. Comment inverser la tendance ?
B.R. : Il faut tout remettre à plat et entamer une réflexion de fonds sur la notion de cotisant : qui peut et qui doit cotiser ? À partir de cette réflexion de fond, il est important de déterminer si la masse de cotisants suffirait à Madagascar pour la mise en place d’une prévoyance garantissant les besoins élémentaires, mais vitaux des citoyens.
L.R. : Les critères minimums permettant de parler de sécurité sociale dans un pays sont définis par la convention 102 de la Conférence internationale du travail (CIT). Toutefois, accéder à un minimum de sécurité n’est pas donné à tout le monde. Par exemple, même en Amérique, le Président Barack Obama avait eu du mal à imposer son ObamaCare1.
Pour Madagascar, faire bénéficier d’un système de protection digne de ce nom au plus grand nombre revient à opérer sur deux fronts : primo, augmenter le taux de pression fiscale et secundo, montrer que l’argent du contribuable n’est pas dilapidé dans des dépenses inutiles. Bref, plus de redevabilité de la part de l’État serait nécessaire.
Êtes-vous plutôt favorable à un système beveridgien financé par l’impôt, comme pour les pays anglophones, ou un système bismarckien sur une base professionnelle, comme le sytème francophone l’impose ?
B.R. : Peu importe le système, le prélèvement est toujours obligatoire. De toute manière, son niveau relèvera de la loi. Aucun des systèmes n’est plus équitable que l’autre, si le paiement de l’impôt peut se faire à partir d’un niveau de revenu. On peut aussi dire que seuls les salariés cotiseront. Je pense juste qu’à Madagascar, il faut mettre en place deux systèmes de financement.
Un, par le biais du paiement d’impôts ou des emprunts internationaux en faveur des plus démunis et des plus vulnérables, ce qui est le cas des 80% de la population. Un autre à l’endroit des salariés, c’est-à-dire le cas du 10 à 15% de la population. Le système mixte serait également envisageable. Il serait favorable pour les salariés, car le niveau de salaire actuel est trop dérisoire pour prétendre arriver à couvrir à lui seul les risques réels d’accidents de la vie. Le système mixte serait également intéressant dans le cas des plus démunis afin de s’inscrire dans une démarche d’éducation citoyenne.
L.R. : La France, dit-on, est le pays le plus socialiste des pays capitalistes. Le système bismarckien est adopté par la majorité des pays francophones. Le financement de la sécurité sociale repose essentiellement sur les cotisations sociales (base professionnelle). Ce mode de financement contraste avec celui des pays nordiques ou dits libéraux (l’utilisation du terme “libéral” se rapporte ici au système de protection sociale “pour tous”, à l’État-providence social et à la démocratie sociale qui caractérisent les pays nordiques; à ne pas confondre avec le “libéralisme économique”, NDLR) qui utilisent le financement par l’impôt (le système beveridgien).
Ce système a été défini aux alentours de 1942 au Royaume-Uni par Lord Beveridge. Il considérait alors le régime britannique d’assurance maladie obligatoire comme “trop limité avec le système du plafond d’affiliation, trop complexe avec la multitude des caisses et mal coordonné”, et proposa donc de socialiser les coûts à l’échelle nationale selon le principe des fameux 3U. En premier lieu, il s’agit de l’universalité de la protection sociale : toute la population et tous les risques sociaux sont couverts.
Ensuite, l’uniformité des prestations plus fondées sur les besoins que sur les revenus et, enfin, l’unicité du système de gestion de l’ensemble de la protection sociale ; et le financement par l’impôt. Pour répondre à votre question, lorsqu’on sait que les pays nordiques occupent le haut du classement en termes d’Indice de développement humain (IDH), je pencherai donc plutôt du côté du système beveridgien.
Pour vous, est-il cohérent que nous ayons, d’un côté, un Code de prévoyance sociale et de l’autre une Politique nationale de protection sociale ?
B.R. : Une politique nationale de protection sociale établit– sur le plan pratique – la vision nationale sur le sujet. Et un code de prévoyance sociale établit les règles des cotisations et des prestations dans les secteurs où il est possible de faire fonctionner une sécurité sociale. Concrètement, les deux secteurs où une telle possibilité existe sont le secteur public, à travers les agents de l’État, et le secteur privé. Son extension pour le secteur informel serait envisageable avec une approche mixte.
L.R. : Cohérent ou non, là n’est pas la question! On parle bien de Code du travail et de politique nationale pour l’emploi à Madagascar, n’est-ce pas ? La vraie question pour moi serait pourquoi, malgré l’existence de ce Code et de cette politique nationale de protection sociale, le système de sécurité sociale obligatoire peine à s’imposer à Madagascar. Le problème pour Madagascar étant qu’il y a beaucoup de textes qui régissent tel ou tel domaine, mais dans la pratique, c’est le
statu quo.
Quels devraient être les rôles des syndicats et éventuellement des mouvements sociaux dans les processus décisionnels pour la mise en place des premiers dispositifs et leur extension à d’autres catégories de bénéficiaires ?
B.R. : Il convient de souligner le faible taux de syndicalisation des salariés. Par conséquent, leurs voix ne sont pas toujours entendues, car on considère qu’ils ne sont pas représentatifs de l’ensemble des salariés. Pour autant, les syndicats sont incontournables dans la mesure où les mesures concernant la vie des entreprises ou de l’administration ainsi que le devenir des travailleurs et de leurs familles doivent résulter d’un débat ayant concerné tous les acteurs. Ils ont la capacité légitime d’exiger et de faire du lobbying pour la mise en place d’une sécurité sociale étendue à tous.
L.R. : Lorsqu’on écoute les micros-trottoirs, la réponse qui revient le plus souvent lorsqu’on demande l’avis des passants sur une grève des syndicats est qu’“ils ne pensent qu’à leurs intérêts”. Beaucoup de personnes ignorent que le premier rôle des syndicats est de défendre les intérêts de leurs membres et de leurs adhérents.
Je suis un peu pessimiste quant au rôle que peuvent jouer les syndicats dans le processus décisionnel allant dans le sens de plus de sécurité sociale à Madagascar. La raison se résume en une phrase : le taux de syndicalisation à Madagascar est parmi le plus bas au monde. Je n’ai pas les derniers chiffres, mais cela tourne autour de 5-10%. Comment voulez-vous que la voix des syndicats soit entendue si, sur 100 travailleurs, entre cinq à dix seulement adhérent à un syndicat ?
Abordons la question de la Cnaps. Êtes-vous d’accord sur sa politique et son modèle économique à travers ses prises de participation par exemple ? Comment la Cnaps devrait-elle faire fructifier les fonds en sa possession ?
B.R. : La Cnaps a toujours été la vache à lait des administrations successives. Tout le problème est lié à la bonne gouvernance en son sein. Plus précisément, je me demande sur quelles bases les prises de participation ont été décidées. Est-ce par le prisme d’analyse financière des entreprises cibles des participations ?
Une comparaison a-t-elle été effectuée entre la sécurité financière liée à des investissements dans des bâtiments ou immobiliers et le risque des participations dans des entreprises commerciales ? Personnellement, je me suis toujours demandé d’où venaient les liquidités de cet organisme étant donné que les cotisations sont plafonnées contrairement au système des cotisations de l’administration publique.
Toujours est-il que, de par son statut, il ne fait pas l’objet de contrôle régulier par la Cour des comptes. Les prestations contributives, comme les retraites par exemple, sont limitées au secteur formel et pour une carrière complète. Malheureusement, le montant des sommes redistribuées ne permet pas à ses bénéficiaires de dépasser le seuil de pauvreté. Il faut rappeler que jusqu’à ce jour, aucune situation des comptes de la Cnaps n’a été rendue publique (par exemple, l’encours total des cotisations, les cotisations collectées par an, le nombre de bénéficiaires, le total des allocations versées, la situation de trésorerie, les actifs…).
Cette opacité crée de la méfiance et suscite des doutes sur sa bonne gestion. En plus, ce sentiment de suspicion a été légitimé par les dernières affaires concernant directement les dirigeants de la Caisse. Certains sujets doivent être évoqués et discutés avant d’évoquer les moyens de sa consolidation et de son développement. Personne ne peut être contre le fait que la Cnaps fasse de la croissance externe, mais que le cadre de ses interventions doit être clairement défini, délimité et faire l’objet des clauses définies dans son règlement intérieur et en fonction de
son statut.
L.R. : Il y avait un temps où la Cnaps était plus connue du grand public par ses prouesses footballistiques que d’autres aspects. L’actualité des derniers mois a mis la Cnaps de nouveau à la Une des journaux et dans les conversations du citoyen lambda. En effet, les prises de participation de la Cnaps ont, non seulement fait couler beaucoup d’encre, mais aussi beaucoup de salives.
Vous voulez savoir ma position par rapport à ses prises de participation ? Je suis désolé, mais ma réponse ne va pas vous plaire. La raison est simple : je ne peux pas prendre position. Je m’explique. Le Sénat et l’Assemblée nationale ont adapté en leur séance respective en date du 20 juillet 2005 et du 29 juillet 2005 la Loi n° 2005-007 prévoyant la création et relative à la réglementation et au fonctionnement des fonds de pension de retraite complémentaire ou de base. Dans l’exposé des motifs, on peut lire les lignes suivantes : “Les caisses de retraite existantes à Madagascar (Cnaps et CRCM) gèrent le régime de retraite obligatoire. Le fonds de pension est un régime de retraite complémentaire. Ce système complète la pension versée par les caisses de retraite de base pour permettre à l’adhérent d’atteindre un niveau de vie comparable à celui connu durant sa vie active…
Ce système qui adopte la formule de la capitalisation au lieu de la redistribution permet de valoriser les pensions et d’abaisser le taux des cotisations. Le système de la capitalisation consiste à constituer un capital à partir des versements effectués par les futurs retraités. Le fonds ainsi constitué, confié à un gestionnaire, peut être investi dans des titres privés ou publics pour le rentabiliser et le faire prospérer. L’efficacité de ce système est subordonnée à trois conditions : l’accès de l’établissement de fonds de pension – au marché de change et des bons de trésor, ainsi que la possibilité pour lui d’effectuer des placements sur les marchés internationaux, qui requiert une autorisation au regard de la Loi n° 67-028 du 18 décembre 1967.”
Dans l’article premier, on peut lire “Fonds de pension de retraite. Indépendamment du régime de retraite géré par la Caisse nationale de prévoyance sociale et institué par la loi n° 68 023 du 17 décembre 1968 modifiée par la Caisse de retraite civile (CRCM) de l’État, il peut être créé des établissements de fonds de pension de retraite complémentaire ou de base facultative, ayant mandat de gérer et d’effectuer des allocations d’actifs, c’est à dire des placements des versements reçus des personnes physiques ou morales, salariés ou non-salariés ou non et/ou de l’employeur contre l’engagement de servir au salarié ayant atteint l’âge légal de retraite ou ayant rempli d’autres conditions fixées d’avance, des prestations de pension sous forme de rente viagère ou d’un capital.
Ce système constitue un régime de retraite de base facultatif pour les non-salariés.” Donc, avant de poser la question : comment faire fructifier les fonds en la possession de la Cnaps ? Que le lecteur réponde à la question : la Cnaps est-elle une caisse de retraite ou un fonds
de pension ?
L’État s’est lancé dans une opération complexe pour pouvoir financer la hausse du salaire minimum d’embauche et la hausse du Smig à travers la prise en main des charges patronales payables à la Cnaps. N’est-ce pas un choix risqué ? Les calculs les plus simplistes tablent sur un financement de 51 milliards d’ariary mensuel…
B.R. : Cette opération demande à être validée par rapport à la loi : le service juridique de la Cnaps aurait dû diligenter un recours auprès des instances juridiques sur la légalité d’une telle opération. Mais sous réserve de sa légalité, rien ni aucune observation émanant des instances dirigeantes de la Cnaps n’est venue assurer qu’elle est en mesure ou pas de supporter un tel manque à gagner éventuelle en matière de cotisation ? En effet, le fait d’exonérer les entreprises commerciales du paiement des charges patronales signifie que la Cnaps comptabilisera des entrées d’argent en moins dans ses caisses.
L.R. : Le choix est-il risqué ? Y a-t-il un risque pour l’État ou plutôt pour le contribuable, les patrons, les salariés ? Pour moi, la question n’est ni de prendre ou non le risque ni de le minimiser. En bon Malgache qui se respecte, je vais répondre à la question par une autre question. Jusqu’à quand l’État va-t-il prendre (ou peut prendre) en charge les charges patronales payables à la Cnaps ? Si dans quelques mois ou quelques années la conjoncture économique ne permet plus à l’État de continuer à prendre en charges les charges patronales, allons-nous revenir à l’ancien SME ou Smig ?
Du point de vue économique, la prise de participation dans une structure comme Air Madagascar n’est-elle pas risquée ?
B.R. : Un bon gestionnaire n’aurait pas mis un kopeck dans l’actionnariat d’une entreprise en cours de liquidation…
L.R. : Les chiffres concernant Air Madagascar ne sont pas pour réjouir ni les voyageurs, ni les touristes, ni les comptables et encore moins les économistes. Quelle que soit la prise de participation, le risque existe toujours. Mais ce dernier est trop grand pour le cas de notre compagnie aérienne.
Comment faire en sorte que les travailleurs dans le secteur informel et ceux évoluant dans les emplois précaires puissent bénéficier de la protection sociale et des couvertures conventionnelles ?
B.R. : On peut miser sur trois grands axes pour parvenir à une mobilisation suffisante des moyens pour instaurer une protection sociale pour tous. En premier lieu, il s’agit de la réorientation des dépenses publiques afin de subvenir à certains programmes de protection sociale. En guise d’exemple, les dépenses liées à des grands travaux comme les infrastructures sportives, les aménagements des bords de plage, etc. peuvent être stoppées afin de dégager des ressources pour le secteur informel.
Il est important également de développer des politiques de coopération et d’assistance. J’avais évoqué à ce titre les emprunts auprès de la Banque mondiale pour financer les transferts monétaires conventionnels. Les fonds récupérés grâce à la lutte contre les flux financiers illicites doivent être utilisés au profit de la sécurité sociale du secteur informel et des emplois précaires. Dans tous les cas, il faut avoir comme vision de sortir Madagascar de ce “tout informel” et de ce “tout précaire”.
Pour cela, il est important de mettre en place un environnement favorable, à travers un cadre légal adapté, ou au moins un environnement plus accommodant pour l’activité économique et plus efficient, afin d’intégrer le secteur informel au sein du secteur économique formel. Ce qui peut garantir à terme l’intégration de toute la population dans un régime obligatoire de sécurité sociale. Toutefois, ces orientations dépendent pleinement de la volonté et de la détermination de l’administration.
L.R. : Le débat théorique sur la protection sociale n’est pas axé sur la question de qui doit bénéficier ou non de la sécurité sociale. Selon l’école néoclassique, la protection sociale est l’une des causes des maux économiques, car les cotisations sociales entraînent des surcoûts salariaux qui freinent l’embauche et incitent au travail au noir (informel).
De plus, elle affirme que la protection sociale déresponsabilise les individus et les incite à l’oisiveté. En revanche, selon l’analyse keynésienne, la protection sociale, en plus de son rôle de réduction des inégalités et de maintien de la cohésion sociale, permet de soutenir la demande, considérée par cette théorie comme un moteur de la croissance. Dans la pratique, et pour répondre à votre question, faire bénéficier les travailleurs du secteur informel de la protection sociale revient tout simplement à les faire entrer dans le formel, c’est-à-dire plus de travail pour les inspecteurs du travail en identifiant et traquant les entreprises et les sociétés informelles.
RÉFÉRENCE
L’Affordable Care Act (ACA) promulgué le 30 mars 2010 est une réforme complexe et sans précédent du système de soins américain menée par l’administration Obama. Elle ne correspond pas à l’introduction d’une assurance maladie universelle, mais plutôt à une refonte complète de l’offre de soins aux États-Unis. Son objectif est d’élargir l’accès aux soins d’une partie de la population américaine, jusqu’ici exclue du système de santé, et comme son nom l’indique, de rendre les soins plus abordables.
Van-Lee Behaja
